مقدمه :

امروزه واحد های متنوعی ، متصدی ادارة امور عمومی و تامین نیازها و ارائه خدمات به عموم آحاد اجتماع هستند . موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی نیز یکی از اقسام موسسات عمومی عهده دار بخشی از امور عمومی می باشند . که بر اساس اصل عدم تمرکز فنی بنا نهاد شده اند . این موسسات دارای شخصیت حقوقی ، دارایی و نهادهایی خاص و جدا از سازمان مرکزی دولت هستند . ( رضایی زاده ، همان ، ص 101 بنقل از رستمی و حسینی پور ، همان ، ص 192 )

مطلب عمده در خصوص این نهاد ها و موسسات این است که اولاً از چه ویژگی ها و شرایطی برخوردار هستند و ثانیاً اینکه ماهیت این نهادها و موسسات در واقع چگونه شکل گرفته است .

اما برای یافتن ویژگی ها و خصوصیات این سازمان ها ابتدا باید سازمان های مشابه نیز مورد بررسی قرار بگیرند تا درک صحیحی از این موسسات حاصل شود . و در خصوص ماهیت این سازمان ها نیز باید کلیه قوانین و مصوبات مجلس شورای اسلامی ، مصوبات و آیین نامه های هیئت وزیران ، آراء صادره از مراجع قضایی و دیدگاه حقوقدانان در این رشته از حقوق مورد توجه و مطالعه قرار بگیرد .

لذا بر این اساس بخش اول از این مقاله اختصاص یافته به شناسایی سازمان های غیر دولتی در نظام بین الملل که بیشترین شباهت را به سازمان های عمومی غیر دولتی در ایران دارند . در بخش بعدی سازمان های غیر دولتی در نظام حقوقی ایران مورد مطالعه قرار گرفته است . که ابتدا سازمان غیر دولتی مشمول آیین نامه مصوب 29 / 3 / 84 و سپس سازمان های خصوصی غیر دولتی و بعد سازمان های عمومی غیر دولتی که موضوع اصلی این پژوهش می باشد مورد مطالعه قرار گرفته است . و در همین بخش به انواع سازمان های عمومی غیر دولتی از نظر استقلال مالی ، ویژگی و خصوصیات این نهاد ها و سپس به ماهیت این نهاد ها و موسسات اشاره شده است . که ذیل آن به چهار نظریه اشاره شده است :

نظریه ماهیت دولتی نظریه ماهیت غیر دولتی نظریه ماهیت متغیر و نظریه ماهیت دوگانه .

 

 

1- سازمان های غیر دولتی در نظام بین الملل

1-1 ) تعریف :

امروزه در اکثر سیستم های حکومتی ، تأسیساتی که دارای شخصیتی مجزا از سازمان های حکومت مرکزی می باشند ، برای اداره وظایف عمومی ایجاد شده اند . این سازمان ها ابزارهای مؤثری برای حکومت مرکزی می باشند که به منظور انجام وظایف اجرایی و عمومی تخصصّی که نیازمند استقلال و دور بودن از مسائل سیاسی است ، ایجاد گردیده اند .

wade ( H.W.R ) Henry William rawson , administrative law  , new york , oxford university press , ninth Ed , 2004 , P.141

بنقل از رستمی ، ولی و حسینی پور ، سید مجتبی ، نظارت مالی بر موسسات و نهاد های عمومی غیر دولتی ، فصلنامه حقوق ، مجله دانشکده حقوق و علوم سیاسی ، دوره 39 ، شماره 4 ، زمستان 1388 ، ص 193 )

در برخی متون بین المللی از اینگونه از نهاد ها به سازمان های مردم نهاد نیز تعبیر می شود و در تعریف آن این چنین آورده اند که سازمان های مردم نهاد ، سازمانی است که مستقیماً بخشی از ساختار دولت محسوب نمی شود اما نقش بسیار مهمی بعنوان واسطه بین فرد فرد مردم و قوای حاکم و حتی خود جامعه ایفاء می کنند .

گزارش تهیه شده توسط سازمان ملل در سال 1995 نشان می دهد که د رآن زمان قریب 29000 سازمان مردم نهاد بین المللی وجود داشته است . که تعداد سازمان های مردم نهاد داخلی کشورها حتی از این رقم نیز بالاتر بوده است . بنحوی که در این گزارش آمده است حدود دو میلیون سازمان غیر دولتی فقط در ایالات متحده مشغول به فعالیت هستند .

سازمان هایی چون صلیب سرخ جهانی ، دیدبان حقوق بشر ، سازمان عفو بین الملل و سازمان هلال احمر در ایران از جمله سازمان غیر دولتی و به تعبیری سازمان های مردم نهاد ، می باشند که انجام برخی وظایف دولتی و نظارت های حکومتی را در سطوح بین المللی و یا در سطوح داخلی بر عهده گرفته اند .

1-2 ) مراحل شکل گیری سازمان های غیر دولتی

سه مرحله تکامل برای سازمان های غیر دولتی توسط کورتون در سال 1990 در نوشته ای تحت عنوان " سه دوره شکل گیری فعالیتهای داوطلبانه" شناسایی شده است . در مرحله اول نوع خاصی از سازمان های مردم نهاد شکل می گیرد که بر امداد رسانی و رفاه متمرکز بوده و مستقیماً به افراد ذینفع ، خدمات امدادی ارائه می کرده است . توزیع غذا ، تامین پناهگاه و ارائه خدمات بهداشتی نمونه هایی از خدمات این قبیل سازمان های مردم نهاد بوده است .

در واقع سازمان های غیر دولتی در این مرحله نیاز های روز افراد را تشخیص می دادند و به برآورده ساختن آنها می پرداختند. در مرحله دوم از تکامل ، سازمان های غیر دولتی به مجموعه های مستقل و خود کفایی محلی تبدیل شدند . و در این مرحله این سازمان ها امکانات جوامع محلی را گسترش دادند تا بتوانند با اقدامات محلی مستقل نیازهای آن ها را بر آورده سازند .

اما در مرحله سوم از تکامل ، سازمان غیر دولتی و به تعبیری سازمان های مردم نهاد ، می کوشند تا تغییراتی را در سیاست گذاری ها در سطح ملی و بین المللی بوجود آورند . لذا به مرور این موسسات از نقش سابق خود که تامین و ارائه خدمات عملیاتی بود فاصله گرفته و نقش هدایت کننده و سرعت دهنده در راستای توسعه و آبادانی را بر عهده گرفتند .

1-3 ) تامین بودجه سازمان های غیر دولتی

بخش اعظمی از بودجه سازمان های مردم نهاد از محل حق عضویت در سازمان ، محصولات تجاری اعم از کالا و خدمات کمک های مالی اعطاء شده توسط موسسات بین المللی یا دولتها و کمک های مردمی تامین می شود .

لذا اگر چه اصطلاح سازمان های مردم نهاد تلویحاً بیانگر استقلال این سازمان ها از دولت ها است اما برخی از این سازمان ها با توجه به اهداف غیر انتفاعی و هزینه ای که دارند ، به منظور تامین بودجه خود ، وابستگی شدیدی به دولت ها دارند و لذا تا حدودی به استقلال این نهاد ها خدشه وارد می شود .

زیرا علاوه بر هزینه های لازم جهت تحقق اهداف ، این طور نیست که همه اشخاصی که برای سازمان های مردم نهاد فعالیت می کنند ، داوطلبانه باشد بلکه افرادی هستند که برای سازمان های غیر دولتی فعالیت می کنند و به ازای فعالیتی که ارائه می دهند مطالبه دستمزد نیز دارند . اگر چه که حقوقی که اعضای حقوق بگیر سازمان های مردم نهاد می گیرند در مقایسه با سازمان های تجارتی در بخش خصوصی کمتر می باشد . اما با این حال موجب افزایش هزینه های جاری این سازمان ها خواهد شد .

1-4 ) عملکرد سازمان های غیر دولتی در مقایسه با بخش خصوصی

از آنجا که سازمان های مردم نهاد خدمات خود را ( مانند آموزش ، کمک های فوری و اقدامات بشر دوستانه و  ..... ) به صورت رایگان یا به نرخ یارانه ای به عموم ارائه می کنند ، بخش خصوصی قادر به رشد و تکامل نیست و توان رقابت موثر و کار آمد و پایدار را با این قبیل موسسات ندارد . زیرا هر زمان که سازمان های غیر دولتی محصولات یا خدمات خود ( مانند صنایع دستی ، ارزشیابی ها،حفاری چاه ، مشاوره و غیره ) را در ازای دریافت مبلغی به مردم عرضه می کنند ، آنها ناخواسته برای مدتی با فعالان بخش خصوصی که ارائه کننده همان خدمات هستند وارد رقابت نابرابری می شوند . زیرا در این رقابت از این امتیاز با ارزش برخوردار هستند که بودجه آنها از کمک های مردمی تامین می شود و افرادی نیز حاضر هستند داوطلبانه و رایگان برای آنها کار کنند . و اینکه در صورت کسری بودجه ، دولت از آنها در راستای تامین اعتبارات مالی حمایت خواهد کرد .

( www.en.wikipedia.org/w / index.php.accessed February.2008 )

2- سازمان های غیر دولتی در حقوق ایران

2-1 ) سازمان غیر دولتی

از مجموع مباحث حقوقدانان و همچنین مواد قوانین و مقررات، این چنین بدست می آید که در حقوق ایران دو دسته نهاد غیر دولتی شناخته شده اند که در قالب سازمان غیر دولتی مشغول به فعالیت هستند . یکی از آنها با عنوان " سازمان غیر دولتی شناخته شده است که مشمول آیین نامه اجرایی تاسیس و فعالیت سازمان های غیر دولتی مصوب 29 / 3 / 84 می باشد و سازمان دیگری که با عنوان " نهاد ها و موسسات عمومی غیر دولتی شناخته شده اند و مشمول تعاریف ماده 5 قانون محاسبات عمومی و ماده واحده های آن و همچنین مشمول تعریف ماده 3 قانون مدیریت خدمات کشوری هستند .

بر اساس بند الف از ماده 1 آیین نامه فوق ، سازمان غیر دولتی به تشکل هایی اطلاق می شود که توسط گروهی از اشخاص حقیقی یا حقوقی غیر حکومتی به صورت داوطلبانه با رعایت مقررات مربوط ، تاسیس شده و دارای اهداف غیر انتفاعی و غیر سیاسی می باشد. جهت ارائه تفصیل بیشتر از این تعریف ، واژگان کلیدی به صورت دقیق تری توضیح داده شده اند .

چنانکه در تبصره 2 همان ماده آمده است : واژه " غیر دولتی " به این معنا است که دستگاه های حکومتی در تاسیس و اداره سازمان دخالت نداشته باشند . البته مشارکت مقامات و کارکنان دولتی در تاسیس و اداره سازمان در صورتی که خارج از عنوان و سمت دولتی آنان باشد ، مانع وصف غیر دولتی سازمان نخواهد بود .

در تبصره 3 همان ماده آمده : اهداف غیر سیاسی در بردارنده فعالیتی است که مشمول ماده یک قانون احزاب نگردد. تبصره 4 نیز اهداف غیر انتفاعی را عبارت از عدم فعالیت های تجاری و صنفی انتفاعی به منظور تقسیم منافع آن بین اعضا موسسان ، مدیران و کارکنان سازمان تعریف می کند .

و در نهایت اینکه در تبصره 5 متذکر می شود که داوطلبانه به معنای مشارکت و تاسیس و اداره سازمان بر اساس اصل آزادی اراده اشخاص است .

مساجد ، تکایا ، هیأت های مذهبی و .... را به عنوان نهادهای غیر دولتی سنتی و قدیمی شناسایی نموده اند و پس از آن، صندوق قرض الحسنه ، خیریه ها ، انجمن اسلامی و حتی دوره های فارغ التحصیلی و در دوران اخیر اتحادیه ها ، اصناف و نظام های صنفی و مهندسی و غیره ، شکل های جدیدتری از این نهادهای مدنی هستند که البته می بایست رفته رفته از تحت کنترل مدیران نیمه دولتی خارج شوند و کاملاً به عنوان یک سازمان غیر دولتی مشغول به فعالیت باشند .

( www.en.wikipedia.org/w / index.php)

 

2-2 ) سازمان های خصوصی غیر دولتی

برای آنکه جایگاه سازمان های عمومی غیر دولتی بهتر شناسایی شود، در اینجا از عبارتی با عنوان سازمان های خصوصی غیر دولتی نام برده ایم تا با توضیح سایر سازمان های غیر دولتی ضمن مقایسه میان انواع بخش های غیر دولتی ، تعریف صحیح تر و جامع تر از سازمان های عمومی غیر دولتی بدست آوریم .

طبق این تقسیم سازمان های غیر دولتی به دو دسته جزئی تر سازمان های خصوصی غیر دولتی و سازمان های عمومی غیر دولتی تقسیم می شوند . سازمان های خصوصی غیر دولتی خود شامل شرکت های هفت گانة قانون تجارت ، شرکت های مدنی مشمول قانون مدنی ، سازمان های غیر دولتی موضوع آیین نامه اجرایی تاسیس و فعالیت سازمان های غیر دولتی و بخش تعاون که خود مشتمل بر انواع شرکت های تعاونی اعم از تعاونی متعارف ، تعاونی سهام عام و تعاونی فراگیرملی می باشد ، است .

مهمترین وجه تمایز سازمان های خصوصی غیر دولتی با سازمان های عمومی غیر دولتی این است که حیطة وظایف و تعهدات این دو بسیار متفاوت است . سازمان های خصوصی غیر دولتی برای کسب منافع شخصی و انجام عملیات هایی که آنها را در رسیدن به منافع مادی یاری می رساند ایجاد شده اند و جز کسب منفعت برای اعضاء خود هدف دیگری دنبال نمی کنند . اما سازمان های عمومی غیر دولتی برای عهده دار شدن و انجام برخی وظایفی که اصولاً بر عهده دولت است ایجاد می شوند و به عنوان نهادی برای کمک به دولت در راستای انجام بهتر وظایف خود که همان ارائه خدمات عمومی است ، ایجاد شده اند . لذا هدف از ایجاد این سازمان ها صرفاً کسب در آمد و افزایش منافع شخصی نیست بلکه کمک به دولت در راستای تحقق وظایف عمومی، از عمده اهداف ایجاد اینگونه از سازمان ها می باشد که طبیعتاً چنین هدف گذاری ای هیچ گونه هماهنگی با بخش خصوصی و سازمان های خصوصی غیر دولتی ندارد زیرا هدف اصلی آنها کسب حداکثر منافع برای اعضاء خود است که در اینگونه از سازمان ها صرفاً چنین منظوری ، مدنظر نیست .

2-3 ) سازمان عمومی غیر دولتی

سازمان های عمومی غیر دولتی از جمله جدیدترین موسسات عمومی هستند که به عنوان پدیده ای نوین در ادرة امور عمومی ایجاد شده اند و نشان دهندة حد اعلای عدم تمرکز در ادره امور عمومی هستند .

ماده 5 قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1 / 6 / 66 در تعریف این موسسات مقرر داشته : موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی از نظر این قانون واحدهای سازمانی مشخصی هستند که با اجارة قانون ، به منظور انجام وظایف و خدماتی که جنبة عمومی دارد تشکیل شده یا می شوند . فهرست این قبیل موسسات و نهادها با توجه به قوانین و مقررات مربوط ، از طرف دولت پیشنهاد و به تصویب مجلس شورای اسلامی خواهد رسید .

فهرست این قبیل موسسات و نهاد ها به موجب تبصره ای در 19 / 4 / 73 به تصویب رسید که به موجب آن ده سازمان و موسسات وابسته به آنها به عنوان موسسات عمومی غیر دولتی شناخته شدند :

1- شهرداری ها 2- بنیاد جانبازان انقلاب اسلامی 3- هلال احمر 4- کمیته امداد امام خمینی 5- بنیاد شهید و امور ایثارگران 6- بنیاد مسکن انقلاب اسلامی 7- کمیته ملی المپیک 8 – بنیاد 15 خرداد 9- سازمان تبلیغات اسلامی 10- سازمان تأمین اجتماعی.

همچنین به موجب مصوبه مجلس شورای اسلامی ، جهاد دانشگاهی ، بنیاد امور بیماری های خاص و سازمان دانش آموزی جمهوری اسلامی ایران نیز به فهرست قانون موسسات و نهادهای عمومی غیر ذولتی الحاق شدند .

در تعریف قانون محاسبات عمومی کشور سازمان غیر دولتی بصورت مطلق تعریف شده است اما طبق قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 18 / 11 / 86 در ماده 3 آمده است : موسسه یا نهاد عمومی غیر دولتی واحد سازمانی مشخص است که دارای استقلال حقوقی است و با تصویب مجلس شورای اسلامی ایجاد شده یا می شود و بیش از پنجاه درصد بودجه سالانه آن از محل منابع غیر دولتی تأمین می گردد و عهده دار وظایف و خدماتی است که جنبة عمومی دارد .

لذا طبق این تعریف ، لازم است بیش از پنجاه درصد بودجه سالانه این موسسات از طریق منابع غیر دولتی تامین گردد که این ویژگی می تواند تا حدودی باعث نوسان و چالش در احکام و ماهیت این موسسات بشود . چرا که امکان دارد موسسه ای در یک سال بیش از پنجاه درصد بودجه سالانه خود را از منابع دولتی تامین کند و در سال دیگر این امکان برایش وجود نداشته باشد . ( ولی رستمی و سید مجتبی حسینی پور ، همان ، ص 194 )

 

 

2-3-1 ) انواع سازمان های عمومی غیر دولتی

از آثار داشتن شخصیت حقوقی مستقل که قانونگذار برای سازمان های عمومی غیر دولتی در نظر گرفته این است که این سازمان ها دارای استقلال مالی خواهند شد و از آثار و نتایج استقلال مالی ، داشتن آزادی عمل در نحوه هزینه کردن و کسب در آمد و تصمیم گیر راجع به امور مالی مربوط به خود می باشد . ( رضائی زاده ، محمد جواد ، حقوق اداری 1 ، نشر میزان ، 1385 ، ص 101 بنقل از رستمی ولی حسینی ، همان ، ص 195 ) . ( انصاری ، ولی الله ، کلیات حقوق اداری ، نشر میزان ، 1374 ، ص 216 )

اما نسبت به سازمان های عمومی غیر دولتی در همه موارد بواسطه این استقلال حقوقی ، لزوماً استقلال مالی حاصل نمی شود و لذا از لحاظ استقلال مالی این سازمان ها به سه دسته تقسیم می شوند :

1- سازمان های عمومی غیر دولتی که دارای استقلال مالی کامل از دولت هستند . مانند بنیاد مستضعفان ، موسسات جهاد نصر ، جهاد استقلال ، بنیاد 15 خرداد ، کتابخانه آیت الله مرعشی نجفی و .....

2- سازمان های عمومی غیر دولتی که فاقد در آمد مالی بوده و تنها مصرف کنندة اعتبارات هستند . مانند هلال احمر ، شورای هماهنگی تبلیغات اسلامی ، بنیاد امور بیماری های خاص ، سازمان دانش آموزی جمهوری اسلامی ایران و .....

3- سازمان های عمومی غیر دولتی که حالت بینابین دارند و هم در آمد مالی دارند و هم از امتیازات دولتی استفاده می کنند مانند شهرداری ها ، بنیاد فرهنگی و هنری رودکی و .....

که البته اکثر سازمان های عمومی غیر دولتی جزء دستة اخیر هستند که در آنها اصل بر خود کفایی مالی است ولی در صورت کمبود در آمد و اعتبار به دلیل آنکه وظیفة انجام خدمات و نیازهای عمومی را بر عهده دارند و اصل پیوستگی و دوام و تعطیل ناپذیری در امور عمومی جریان دارد ، لذا از سوی بوجه ی عمومی کل کشور مورد حمایت قرار می گیرند . ( ولی رستمی و حسینی پور ، همان ، ص 195 )

در نتیجه استقلال مالی سازمان های عمومی غیر دولتی وابسته به میزان استفاده از حمایت های دولتی است و هر چقدر این وابستگی کمتر باشد ، استقلال مالی نیز بیشتر خواهد بود و از شخصیت حقوقی مستقل از دولت برخوردار خواهد شد و هر چه میزان این وابستگی مالی به کمک های دولتی بیشتر باشد ، استقلال مالی این سازمان مورد خدشه وارد شده و عملاً داشتن شخصیت حقوقی مستقل از دولت نیز کم رنگ می شود . لذا به همین جهت است که قانون مدیریت خدمات کشوری سازمان عمومی ای که بیش از پنجاه درصد بودجه سالانه آن از محل منابع دولتی تامین می گردد را در حکم موسسه و سازمان دولتی دانسته است . ( مستفاد از مفهوم مخالف ماده 3 ق . م . خ . ک )